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別只做“甩手掌柜”! 地方政府如何有效支持文旅企業(yè)?

文旅招商;文旅投資;文旅運(yùn)營(yíng);智慧旅游 本文作者:任國(guó)才、苗紅濤 2025-07-06 22:19:18
目前旅游政策的供需沒有很好的匹配、甚至有較大錯(cuò)位。

2025年2月17日,習(xí)近平總書記在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上發(fā)表重要講話,充分肯定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的重大成就和貢獻(xiàn),全面支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。之后,國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)了一系列支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政策措施,涵蓋金融支持、市場(chǎng)準(zhǔn)入、減稅降費(fèi)、科技創(chuàng)新、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等多個(gè)方面。企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)的基本單位,企業(yè)的發(fā)展水平直接決定了現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建質(zhì)量。企業(yè)強(qiáng)則產(chǎn)業(yè)旺,企業(yè)弱則產(chǎn)業(yè)衰。

因?yàn)槁殬I(yè)和工作原因,筆者每年都要與全國(guó)各省市的幾十位地方政府領(lǐng)導(dǎo)和數(shù)百位旅游企業(yè)家打交道,有一個(gè)現(xiàn)象非常突出:一方面,絕大多數(shù)地方政府都很重視旅游業(yè)的發(fā)展,僅僅2025年上半年,就有十多個(gè)省級(jí)人民政府(湖南、福建、重慶、新疆等)和數(shù)百個(gè)地市級(jí)人民政府(湖南省常德市、重慶市渝中區(qū)等)召開了旅游發(fā)展大會(huì),許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)也通過口頭發(fā)言或出臺(tái)文件等方式支持旅游企業(yè)的發(fā)展。

另一方面,在筆者與旅游企業(yè)家的溝通中,很多企業(yè)家表示,實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中的感受,地方政府對(duì)旅游是“口頭重視多、實(shí)際舉措少”、“形式主義多、實(shí)在措施少”。

從供給和需求的角度來看,地方政府是產(chǎn)業(yè)政策的“供給方”,旅游企業(yè)是產(chǎn)業(yè)政策的“需求方”,目前旅游政策的供需沒有很好的匹配、甚至有較大錯(cuò)位?;氐绞袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì),從需求方的角度,旅游企業(yè)希望地方政府提供哪些實(shí)在的支持?對(duì)于想干事干成事的地方領(lǐng)導(dǎo),從供給方的角度,如何根據(jù)企業(yè)需求精準(zhǔn)出臺(tái)政策與提供服務(wù)?

土地支持

勞動(dòng)是財(cái)富之父,土地是財(cái)富之母。絕大多數(shù)的旅游項(xiàng)目開發(fā),都離不開土地的依托。相較于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè),文旅項(xiàng)目,諸如度假酒店、民宿、景區(qū)等,大多位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外,在土地指標(biāo)、用途性質(zhì)、供地方式和生態(tài)保護(hù)等方面面臨諸多制約,經(jīng)常出現(xiàn)土地供應(yīng)難以保障的問題。為此,需構(gòu)建"供-租-批-用"的全鏈條政策支持體系,破解文旅項(xiàng)目土地供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。

(1)圍繞“供地”, 促進(jìn)建設(shè)指標(biāo)的定向保障和點(diǎn)狀供地的創(chuàng)新方式

文旅項(xiàng)目具有業(yè)態(tài)復(fù)合性強(qiáng)、用地形態(tài)多樣等特殊性,往往需依托生態(tài)、文化資源進(jìn)行點(diǎn)狀布局,但傳統(tǒng)土地指標(biāo)分配以集中連片開發(fā)為主,導(dǎo)致文旅項(xiàng)目常面臨“有資源無指標(biāo)”或“指標(biāo)錯(cuò)配”的困境。因此,應(yīng)該對(duì)年度重點(diǎn)文旅項(xiàng)目實(shí)行土地指標(biāo)傾斜,優(yōu)先納入年度用地計(jì)劃,并建立定向保障機(jī)制。

同時(shí),推廣“點(diǎn)狀供地”模式,按實(shí)際需求靈活供應(yīng)零星地塊,降低拿地門檻。例如,浙江德清莫干山是全國(guó)首個(gè)系統(tǒng)性推行“點(diǎn)狀供地”的地區(qū),在此支持下實(shí)現(xiàn)了民宿的快速集群化、產(chǎn)業(yè)化。

(2)圍繞“租地”,推動(dòng)長(zhǎng)期租賃與彈性年期機(jī)制

文旅項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、回報(bào)慢,而傳統(tǒng)土地出讓年限固定(如40-50年),初期資金壓力大,且部分業(yè)態(tài)(如露營(yíng)、農(nóng)旅)無需永久性建筑。現(xiàn)行短期租賃(5-10年)難以吸引社會(huì)資本,企業(yè)擔(dān)憂權(quán)益穩(wěn)定性。應(yīng)該積極推行“長(zhǎng)期租賃+彈性年期”機(jī)制,對(duì)非核心區(qū)域用地延長(zhǎng)租賃年限至20-30年,并允許根據(jù)運(yùn)營(yíng)情況續(xù)期或調(diào)整用途,增強(qiáng)投資者信心,降低初期投入風(fēng)險(xiǎn)。

例如,2025年,為加快推進(jìn)“旅居云南”建設(shè),云南省自然資源廳印發(fā)《云南省自然資源廳關(guān)于加強(qiáng)旅居產(chǎn)業(yè)用地保障的通知》,鼓勵(lì)采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等方式供應(yīng)用地,切實(shí)激活了鄉(xiāng)村旅居中的休閑、旅游、餐飲、文化創(chuàng)意、農(nóng)產(chǎn)品加工以及鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

(3)圍繞“批地”,優(yōu)化部門聯(lián)動(dòng)的審批流程

文旅項(xiàng)目常涉及農(nóng)林、文旅、環(huán)保等多部門管理,審批鏈條長(zhǎng)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,導(dǎo)致不少文旅項(xiàng)目卡在“最后一公里”。應(yīng)該建立跨部門聯(lián)席審批機(jī)制,推行“容缺受理”、“聯(lián)合驗(yàn)收”等模式,明確文旅項(xiàng)目用地審批的優(yōu)先通道,縮短從規(guī)劃到施工的周期。

例如福建三明為提升用地報(bào)批實(shí)效性,制定了全省首個(gè)市級(jí)用地論證工作指南,構(gòu)建部門聯(lián)動(dòng),變“單打獨(dú)斗”為“聯(lián)合作戰(zhàn)”,變“分項(xiàng)論證”為“綜合論證”,為項(xiàng)目批地減環(huán)節(jié)、提效率。

(4)圍繞“用地”,允許復(fù)合化、高效能的開發(fā)模式

文旅項(xiàng)目融合觀光、娛樂、住宿等多元功能,但現(xiàn)行土地用途管制嚴(yán)格(如商業(yè)、文旅、農(nóng)業(yè)用地分隔),限制業(yè)態(tài)創(chuàng)新。應(yīng)該積極探索“混合功能”使用,明確復(fù)合用地類型,設(shè)定差異化容積率指標(biāo),提升土地集約利用率。

例如,浙江金華山小冰島項(xiàng)目,政府支持用地的復(fù)合化利用,對(duì)廢棄礦山進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后允許地塊內(nèi)多功能兼容開發(fā),形成了匯集戶外露營(yíng)、餐廳、木屋住宿、潛水運(yùn)動(dòng)、戶外書店、藝術(shù)裝置于一體的戶外旅游綜合體,由廢棄礦坑蛻變成現(xiàn)象級(jí)創(chuàng)新文旅景區(qū)。

資金支持

刨除曾經(jīng)高歌猛進(jìn)、如今偃旗息鼓的“旅游+地產(chǎn)”模式和少部分“掛羊頭、賣狗肉”的康養(yǎng)地產(chǎn)模式,絕大多數(shù)的文旅項(xiàng)目“投資大、見效慢、回報(bào)周期長(zhǎng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱”。因此,對(duì)于旅游市場(chǎng)還不太成熟的地方而言,要支持旅游發(fā)展,需要給予旅游企業(yè)資金支持。

(1)“政府擔(dān)保”的融資信貸支持

地方政府通過設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金池,為文旅企業(yè)提供貸款貼息和信用擔(dān)保,降低融資門檻。例如,為推進(jìn)金融支持文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,江蘇省文旅廳聯(lián)合聯(lián)合南京銀行、省信保集團(tuán)推出了“蘇旅貸”專項(xiàng)金融產(chǎn)品,2024一年內(nèi)共計(jì)為100家文旅企業(yè)提供融資貸款,極大得激發(fā)了文旅市場(chǎng)投資活力。

(2)文旅專項(xiàng)基金的定向投資支持

政府聯(lián)合社會(huì)資本成立文旅產(chǎn)業(yè)基金,重點(diǎn)投資康養(yǎng)度假、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域。例如,2018年,四川都江堰設(shè)立50億元文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,撬動(dòng)優(yōu)質(zhì)民間資本共同開發(fā)旅游資源,極大地推動(dòng)了景區(qū)、酒店、民宿、主題公園等目標(biāo)業(yè)態(tài)的快速發(fā)展。

(3)“國(guó)有物業(yè)減免”的輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)支持

政府將閑置國(guó)有物業(yè)以低租或免租方式提供給文旅企業(yè),降低初期投入。例如,廣州白云區(qū)提供3年免租期,吸引“嶺南非遺小鎮(zhèn)”等8個(gè)項(xiàng)目入駐,節(jié)省企業(yè)成本超5000萬(wàn)元。

(4)土地出讓金先繳后返的創(chuàng)新管理

地方政府允許企業(yè)分期繳納土地款,達(dá)標(biāo)后按比例返還。例如,云南麗江對(duì)重點(diǎn)文旅項(xiàng)目實(shí)行“繳三返一”政策,已為3個(gè)項(xiàng)目返還出讓金1.2億元。

(5)投資額返還比例的全周期財(cái)政激勵(lì)

按企業(yè)投資額分段給予補(bǔ)貼,運(yùn)營(yíng)后返還稅收。例如,嘉興平湖市為鼓勵(lì)旅游項(xiàng)目投資,市政府出臺(tái)了《平湖市推進(jìn)全域旅游高質(zhì)量發(fā)展若干政策意見》,對(duì)符合市旅游發(fā)展規(guī)劃、已完工驗(yàn)收并交付使用并經(jīng)審計(jì)的,按照實(shí)際投資額,給予最高1%最高不超過100萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì),同時(shí)鼓勵(lì)智慧旅游產(chǎn)品開發(fā),給予實(shí)際投資額最高20%的返還支持。

(6)政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向下的示范性補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)

針對(duì)符合地方政府旅游規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的旅游項(xiàng)目,根據(jù)旅游項(xiàng)目投資和開發(fā)進(jìn)度予以補(bǔ)助;針對(duì)獲得省級(jí)和國(guó)家級(jí)榮譽(yù)和品牌的企業(yè),獲獎(jiǎng)后予以獎(jiǎng)勵(lì)。以杭州市蕭山區(qū)為例,為鼓勵(lì)旅游企業(yè)提質(zhì)升檔,對(duì)新評(píng)定為國(guó)家5A、4A級(jí)旅游景區(qū)分別給予200萬(wàn)元、100萬(wàn)元的補(bǔ)助;對(duì)新評(píng)定為五星、四星級(jí)旅游飯店分別給予80萬(wàn)元、40萬(wàn)元的補(bǔ)助;對(duì)新評(píng)定為金樹葉級(jí)、銀樹葉級(jí)綠色飯店分別給予50萬(wàn)元、20萬(wàn)元的補(bǔ)助。

行政支持

行政支持對(duì)地方文旅企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要,政府作為全局調(diào)度方,行政支持的力度大小很多時(shí)候能決定項(xiàng)目發(fā)展速度乃至生死,尤其在政策引導(dǎo)、資源整合、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等方面。

(1)強(qiáng)力的基礎(chǔ)設(shè)施配套

對(duì)文旅重大項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)有力的基礎(chǔ)配套支持,例如修路、架橋、打隧道、建高速公路出入口等。如浙江湖州長(zhǎng)興縣的龍之夢(mèng)項(xiàng)目,上海龍之夢(mèng)旅業(yè)集團(tuán)投資數(shù)百億元開發(fā)湖州龍之夢(mèng)項(xiàng)目,成為近年來浙江省單體投資最大的旅游項(xiàng)目。項(xiàng)目所在地的湖州市長(zhǎng)興縣人民政府也給予了全方位的基礎(chǔ)設(shè)施配套,專門為本項(xiàng)目開通了高速公路出入口,修建了配套公路、變電站、地下管網(wǎng)等。

(2)無價(jià)的政治和社會(huì)榮譽(yù)

對(duì)于優(yōu)秀旅游企業(yè)家,地方推薦或授予人大代表、政協(xié)委員的政治榮譽(yù),讓企業(yè)家在做好企業(yè)的基礎(chǔ)上積極參政議政,為地方和行業(yè)發(fā)展出謀劃策。如湖南常德市綠島藍(lán)灣景區(qū)創(chuàng)始人羅鑒遠(yuǎn),依托毛里湖國(guó)家濕地公園進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游綜合開發(fā),通過十多年的持續(xù)努力與創(chuàng)新發(fā)展,讓綠島藍(lán)灣景區(qū)成為常德市乃至湖南省文旅新標(biāo)桿,羅鑒遠(yuǎn)也因此當(dāng)選為湖南省人大代表。

(3)貼心的政務(wù)服務(wù)

營(yíng)商環(huán)境服務(wù)日益成為城市發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力,重點(diǎn)體現(xiàn)在地方政府 “愛企、護(hù)企、幫企”,做到“無事不擾、有事必到”。

這方面有很多優(yōu)秀案例,如浙江桐廬縣圍繞營(yíng)商環(huán)境“一號(hào)改革工程”,創(chuàng)新開展“三提前” ,一是提前定標(biāo)準(zhǔn),精準(zhǔn)研判招商準(zhǔn)入,平均用時(shí)從5天縮短至1.9天;二是提前抓保障,環(huán)評(píng)等10項(xiàng)“單項(xiàng)目評(píng)估”變“區(qū)域整體評(píng)估”,成果共享減少企業(yè)環(huán)評(píng)投入,為企業(yè)提供硬件市政配套和軟件“技術(shù)包”;三是政府提前配備專業(yè)“代辦員”,確保拿地前“一次委托、一個(gè)報(bào)告、一次報(bào)批”,拿地后證照批文“一次轉(zhuǎn)換”極速辦,實(shí)現(xiàn)審批提升60%以上。

在“三提前”加持下,桐廬實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目從招商到開工建設(shè)平均90天,企業(yè)項(xiàng)目從拿地到開工平均15天,全縣固定資產(chǎn)投資連續(xù)四年保持20%增幅。同時(shí),政府服務(wù)方面也有很多反面案例,如河北省三河市 “任性管理”,禁止企業(yè)招牌使用“紅、黃、藍(lán)”顏色,迫使企業(yè)不得不臨時(shí)更換招牌,導(dǎo)致企業(yè)怨聲載道。

營(yíng)銷支持

政府在文旅營(yíng)銷方面扮演著“推手”和“平臺(tái)”的雙重角色,政府的牽頭將原來分散的力量集聚,實(shí)現(xiàn)政府能量與市場(chǎng)靈活充分結(jié)合。

(1)城市IP的孵化推廣

政府主導(dǎo)打造地方特色I(xiàn)P,通過全網(wǎng)話題營(yíng)銷吸引流量,企業(yè)可借勢(shì)推廣相關(guān)產(chǎn)品。近些年代表案例層出不窮,如重慶“魔幻8D城市”、成都“大熊貓文化”通過官方宣傳、短視頻推廣等吸引客流,企業(yè)可借勢(shì)參與。河南“唐宮夜宴”“只有河南”戲劇幻城項(xiàng)目,由政府背書成為文化地標(biāo)。

(2)營(yíng)銷專項(xiàng)資金與獎(jiǎng)補(bǔ)

政府設(shè)立用于文旅營(yíng)銷推廣的專項(xiàng)資金,保障營(yíng)銷工作有體系、有計(jì)劃地開展,更好地助力企業(yè)對(duì)于自身文旅產(chǎn)品的推廣與銷售。

如杭州淳安縣,早在21世紀(jì)初期就注重全域品牌營(yíng)銷工作,每年安排足額的營(yíng)銷專項(xiàng)資金,用于淳安目的地品牌建設(shè)與營(yíng)銷推廣,策劃確定了“千島湖-天下第一秀水”品牌、舉辦了一系列創(chuàng)新的營(yíng)銷活動(dòng),千島湖成為全國(guó)湖泊旅游的典范;

同時(shí),鼓勵(lì)文旅企業(yè)重點(diǎn)做產(chǎn)品營(yíng)銷,對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)進(jìn)行營(yíng)銷獎(jiǎng)補(bǔ)。反觀很多國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市,一味重視工業(yè),忽略文旅發(fā)展,尤其在營(yíng)銷經(jīng)費(fèi)上預(yù)算嚴(yán)重不足,只有文旅企業(yè)在做推廣,政府角色缺位,導(dǎo)致城市品牌與經(jīng)濟(jì)實(shí)力嚴(yán)重不匹配。

(3)節(jié)慶舉辦與活動(dòng)引流

通過舉辦地方性、區(qū)域性的節(jié)慶活動(dòng),形成市場(chǎng)熱點(diǎn),帶來流量,為整個(gè)區(qū)域的文旅企業(yè)帶來商機(jī)。如哈爾濱冰雪節(jié)、青島啤酒節(jié)、西雙版納潑水節(jié)等,政府負(fù)責(zé)整體策劃、安全保障和媒體宣傳,企業(yè)參與產(chǎn)品提供和服務(wù)配套,實(shí)現(xiàn)引流、導(dǎo)流和轉(zhuǎn)化的一體化。2024年,旅游百人會(huì)全程策劃畢節(jié)火把節(jié),提出“自然涼、畢然嗨”的新品牌,形成了前所未有的關(guān)注度,既提升了畢節(jié)的城市形象,又提高了文旅企業(yè)的營(yíng)收和曝光。

(4)消費(fèi)刺激與補(bǔ)貼

疫情后,很多地方政府都通過發(fā)放消費(fèi)券等形式來激活文旅市場(chǎng),恢復(fù)市場(chǎng)消費(fèi)信心。如2023年杭州發(fā)放1億元文旅消費(fèi)券,核銷率達(dá)92%,直接刺激游客消費(fèi),帶動(dòng)文旅企業(yè)的流量和營(yíng)收。

疫情后,雖然我國(guó)旅游市場(chǎng)整體蓬勃向上、欣欣向榮,但各地優(yōu)質(zhì)文旅企業(yè)并不多。文旅企業(yè)是文旅產(chǎn)業(yè)的基本單位,企業(yè)強(qiáng)則文旅興。 

地方政府唯有以市場(chǎng)為導(dǎo)向,政策創(chuàng)新、用心服務(wù)、精準(zhǔn)施策、優(yōu)化環(huán)境,構(gòu)建"土地-資金-行政-營(yíng)銷"的全方位賦能體系,才能讓文旅企業(yè)越做越強(qiáng),最終推動(dòng)地方和區(qū)域文旅實(shí)力躍升,實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的協(xié)同共贏。

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