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日本政府為發(fā)展入境旅游實(shí)施了專門的推進(jìn)戰(zhàn)略，堅(jiān)持立法規(guī)劃先行、秉持融合發(fā)展理念、完善配套政策系統(tǒng)、改革創(chuàng)新監(jiān)管模式、注重市場(chǎng)分析研究等做法值得我們借鑒。

一、日本入境旅游發(fā)展奇跡是如何創(chuàng)造的

根據(jù)日本國(guó)際觀光振興機(jī)構(gòu)（JNTO）提供的數(shù)據(jù)，2009年訪日外國(guó)游客總數(shù)為679萬(wàn)人次。2015年，日本入境旅游發(fā)展取得了近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)里程碑式的突破——自1970大阪世博會(huì)以來(lái)訪日游客人數(shù)實(shí)現(xiàn)了對(duì)出國(guó)旅游人數(shù)的反超，達(dá)到1900萬(wàn)人次。在此高速發(fā)展勢(shì)頭下，日本政府于2016年正式提出了2020年訪日外國(guó)游客總數(shù)達(dá)到4000萬(wàn)人次、2030年達(dá)到6000萬(wàn)人次的目標(biāo)。截至2018年年底，訪日外國(guó)游客總數(shù)已經(jīng)超過(guò)了3119萬(wàn)人次，10年間增長(zhǎng)了接近5倍。

日本入境旅游高速發(fā)展的奇跡究竟是如何創(chuàng)造的？入境旅游發(fā)展水平是一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法治等多個(gè)維度的多種因素共同作用的結(jié)果。為便于梳理，我們從內(nèi)外因兩個(gè)方面來(lái)尋求這個(gè)問(wèn)題的答案。

在外部條件方面，2008年國(guó)際金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，以中國(guó)為代表的東亞地區(qū)成為全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎，而正是周邊客源市場(chǎng)的蓬勃興起為日本入境旅游發(fā)展帶來(lái)了難得的歷史性機(jī)遇。

在內(nèi)部因素方面，首先，從目的地競(jìng)爭(zhēng)力角度分析，既有日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、旅游相關(guān)公共設(shè)施及服務(wù)成熟便利等宏觀因素，也有流行文化國(guó)際傳播能力強(qiáng)、精細(xì)化打造旅游產(chǎn)品、高度重視產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)等市場(chǎng)化因素。

其次，從宏觀制度環(huán)境來(lái)看，“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”框架下的量化寬松政策體系，無(wú)疑刺激了訪日旅游消費(fèi)，同時(shí)，促進(jìn)地方創(chuàng)生政策與旅游目的地建設(shè)遙相呼應(yīng)，為入境旅游發(fā)展提供了財(cái)政保障。這些促進(jìn)入境旅游發(fā)展的財(cái)政金融類政策無(wú)疑是十分關(guān)鍵的，但它們大多面向整體宏觀經(jīng)濟(jì)，具有行業(yè)普惠性，難以簡(jiǎn)單歸類為旅游政策。

最后，從政府推動(dòng)發(fā)展的角度審視，為推進(jìn)觀光立國(guó)，日本政府構(gòu)建了以入境旅游為核心的旅游發(fā)展戰(zhàn)略體系，圍繞發(fā)展入境旅游推出了放寬簽證、升級(jí)免稅制度、改革出入境管理機(jī)制、革新旅游管理體制等多項(xiàng)促進(jìn)政策和改革舉措。

二、日本政府是如何發(fā)展入境旅游的

從是否可為我國(guó)發(fā)展入境旅游提供借鑒的現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，需對(duì)前文梳理的依賴外部條件、經(jīng)濟(jì)周期以及國(guó)情差別的實(shí)踐路徑予以排除。因此，本文聚焦于日本政府為發(fā)展入境旅游而實(shí)施的專門推進(jìn)戰(zhàn)略，并以7個(gè)維度切入，分析其帶來(lái)的借鑒和啟示：

1.堅(jiān)持立法規(guī)劃先行，構(gòu)建發(fā)展制度保障

日本通過(guò)出臺(tái)《觀光立國(guó)推進(jìn)基本法》，以法律形式確認(rèn)了以入境旅游為重心的旅游業(yè)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略地位，使各類改革措施做到于法有據(jù)；通過(guò)制定《觀光立國(guó)推進(jìn)基本計(jì)劃》，明確入境旅游發(fā)展的階段性目標(biāo)和制度框架，使各類政策部署做到有的放矢；通過(guò)內(nèi)閣總理大臣直接牽頭、相關(guān)省廳參加的“支撐明天日本的觀光愿景構(gòu)想會(huì)議”等議事協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化入境旅游制度頂層設(shè)計(jì)，及時(shí)梳理發(fā)展中的新課題，推動(dòng)改革事項(xiàng)盡快落地，協(xié)調(diào)出臺(tái)部門聯(lián)合政策，從而構(gòu)建了覆蓋法律、規(guī)劃、政策三個(gè)層級(jí)，兼具戰(zhàn)略穩(wěn)定性和政策靈活性的入境旅游發(fā)展制度保障體系。

2.秉持融合發(fā)展理念，整合各類資源平臺(tái)

日本政府在發(fā)展入境旅游過(guò)程中一直秉持著融合發(fā)展的理念，整合入境旅游涉及的各類自然資源、社會(huì)資源和文化資源。這一理念在以下3個(gè)方面得到集中體現(xiàn)：

首先，在旅游資源開(kāi)發(fā)和目的地建設(shè)方面，認(rèn)識(shí)到宜游目的地與宜居社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的統(tǒng)一性，強(qiáng)化了旅游觀光地營(yíng)造與居民社區(qū)建設(shè)的融合。

其次，在出臺(tái)入境旅游促進(jìn)政策方面，認(rèn)識(shí)到旅游政策與地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)生、文化遺產(chǎn)傳承、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等行業(yè)政策目標(biāo)之間存在共通性和互補(bǔ)性，不斷出臺(tái)融合型政策措施。

最后，在入境旅游營(yíng)銷推廣方面，認(rèn)識(shí)到發(fā)展入境旅游與推動(dòng)文化輸出是相互促進(jìn)、相互賦能的關(guān)系，統(tǒng)籌旅游促銷與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、飲食文化、產(chǎn)品制造的對(duì)外推廣，進(jìn)而形成國(guó)家形象對(duì)外推廣綜合體系。

3.完善配套政策系統(tǒng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展

日本政府推出的入境旅游配套政策集群表現(xiàn)出顯著的系統(tǒng)化特征：

一方面，在配套政策外部實(shí)施系統(tǒng)化銜接，與放寬簽證、出入境便利化、免稅退稅、航線擴(kuò)充等跨行業(yè)、跨部門政策措施密切聯(lián)動(dòng)、綜合發(fā)力，最大限度地為發(fā)展入境旅游營(yíng)造有利的宏觀制度環(huán)境。

另一方面，在配套政策內(nèi)部進(jìn)行系統(tǒng)化建構(gòu)，從旅游資源開(kāi)發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)革新、旅游公共服務(wù)三個(gè)角度開(kāi)展制度設(shè)計(jì)，充分調(diào)動(dòng)民間投資和市場(chǎng)資源，堅(jiān)持需求側(cè)刺激和供給側(cè)改革雙向推進(jìn)，進(jìn)而串起建設(shè)旅游目的地、整合區(qū)域旅游資源、延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈條、提升旅游產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、改善旅游基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化旅游公共服務(wù)等系列發(fā)展目標(biāo)，形成發(fā)展入境旅游的系統(tǒng)政策架構(gòu)。

4.改革創(chuàng)新監(jiān)管模式，釋放社會(huì)供給潛力

近年來(lái)，老齡化、少子化等諸多問(wèn)題困擾下的日本社會(huì)，面對(duì)入境旅游市場(chǎng)突飛猛進(jìn)帶來(lái)的游客數(shù)量暴漲，無(wú)法及時(shí)形成充分的旅游服務(wù)供給。與此同時(shí)，移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的普遍應(yīng)用在一定程度上架空了傳統(tǒng)的旅游行政規(guī)制，出現(xiàn)許多監(jiān)管灰色地帶，亟待消除。

面對(duì)行業(yè)的迅速發(fā)展和市場(chǎng)的巨大變革，日本政府通過(guò)修改《口譯導(dǎo)游士法》，將口譯導(dǎo)游士的業(yè)務(wù)獨(dú)占性轉(zhuǎn)變?yōu)槊Q獨(dú)占性，從注重事先許可向注重后續(xù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，并逐步建立口譯導(dǎo)游客戶評(píng)價(jià)體系等市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制，極大地優(yōu)化了導(dǎo)游服務(wù)供給體系；通過(guò)出臺(tái)《住宅宿泊事業(yè)法》，明確了民宿經(jīng)營(yíng)的主體、條件、規(guī)范及限制，盤(pán)活了閑置的存量社會(huì)資源，既滿足了游客的個(gè)性化需求，又緩解了住宿業(yè)巨大的供需缺口。

5.注重市場(chǎng)分析研究，強(qiáng)化數(shù)據(jù)引導(dǎo)作用

日本在發(fā)展入境旅游過(guò)程中非常重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和市場(chǎng)分析研究，通過(guò)JNTO建立的出入境旅游數(shù)據(jù)庫(kù)共享平臺(tái)，向政府部門、市場(chǎng)企業(yè)、公共組織和研究機(jī)構(gòu)提供各主要客源市場(chǎng)入境人流和消費(fèi)細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)及變化趨勢(shì)分析，在制定產(chǎn)業(yè)政策、提供公共服務(wù)、推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新和實(shí)施市場(chǎng)推廣方面發(fā)揮智力引導(dǎo)作用；通過(guò)發(fā)布訪日旅游研究分析報(bào)告、舉辦主題研討會(huì)以及提供個(gè)別咨詢服務(wù)，協(xié)助各類旅游企業(yè)和團(tuán)體準(zhǔn)確把握客源地訪日旅游市場(chǎng)現(xiàn)狀、政策動(dòng)向和變化趨勢(shì)，提高市場(chǎng)預(yù)判和對(duì)策實(shí)施精準(zhǔn)度。

6.設(shè)立專業(yè)推廣機(jī)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源

國(guó)家或地區(qū)層面的旅游推廣往往涉及政策指引和市場(chǎng)邏輯之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)、社會(huì)化資源、市場(chǎng)化機(jī)制以及專業(yè)化營(yíng)銷等多重要素的統(tǒng)一。對(duì)此，日本采取的模式是設(shè)立從事入境旅游推廣相關(guān)事務(wù)的獨(dú)立行政法人JNTO。

根據(jù)日本《獨(dú)立行政法人通則法》等相關(guān)法律，獨(dú)立行政法人的設(shè)立是為了針對(duì)特定公共事務(wù)，因其專業(yè)性及成本績(jī)效需要，不適合政府直接實(shí)施；同時(shí)，因其公共性，不適合民間組織或商業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施而設(shè)立的公法人。簡(jiǎn)而言之，JNTO的成立是為了調(diào)和入境旅游推廣的公共性和商業(yè)性、政策性和專業(yè)性之間的矛盾。通過(guò)組建專業(yè)化團(tuán)隊(duì)和平臺(tái)，圍繞訪日旅游推廣整體規(guī)劃和階段性方針政策，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，進(jìn)而提升旅游推廣的實(shí)際效率和效果。

7.優(yōu)化旅游信息服務(wù)，提升入境行程體驗(yàn)

在實(shí)踐中，JNTO并不單一局限于從事入境旅游對(duì)外營(yíng)銷推廣，還致力于優(yōu)化入境旅游信息服務(wù)，一方面著力構(gòu)建多語(yǔ)種的訪日旅游全球推廣信息服務(wù)平臺(tái)，提供行前旅游信息服務(wù)，旨在擴(kuò)大潛在客源，另一方面，通過(guò)構(gòu)建“JNTO認(rèn)定游客信息服務(wù)中心”網(wǎng)絡(luò)，為游客提供入境后目的地旅游信息服務(wù)。

上述做法極大地滿足了入境游客特別是自助游客出行需求、優(yōu)化了行程體驗(yàn)、提升了旅游滿意度。在實(shí)踐中，與舉辦展會(huì)節(jié)慶等直接營(yíng)銷活動(dòng)相比，完善包括旅游信息在內(nèi)的旅游公共服務(wù)投入周期更長(zhǎng)、效果顯現(xiàn)更慢，但卻是放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的鋪墊性和基礎(chǔ)性工作，其重要價(jià)值不能被忽視。

*本文來(lái)源：中國(guó)旅業(yè)報(bào)，作者：湯治，原標(biāo)題：《日本入境旅游高速發(fā)展的奇跡究竟是如何創(chuàng)造的？》。

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