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一直以來土地開發(fā)問題讓文旅行業(yè)很多同仁頭疼，應(yīng)此需求，【文旅幫·眾人問道】又登場啦，同學(xué)們這次就“如何在一般農(nóng)田上建設(shè)游樂設(shè)施或相應(yīng)的旅游項目開發(fā)？是否有相應(yīng)的政策支持嗎？”這個話題展開了火熱的討論。小管家跟隨他們的視角，將討論內(nèi)容悉數(shù)講解給大家。本次問題主要涉及兩個核心點，一是企業(yè)經(jīng)營模式對旅游項目開發(fā)的影響；另一個是相關(guān)政府政策是否支持。

傳統(tǒng)旅游用地包括農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、四荒地等，國家對于旅游建設(shè)用地管理嚴格，規(guī)定不得占用基本農(nóng)田、不得超越土地利用規(guī)劃、更嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍，因此旅游開發(fā)必須符合當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園以及各類園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理，而非按農(nóng)用地管理。

設(shè)施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補平衡義務(wù)。正規(guī)的樂園產(chǎn)品（非市民農(nóng)莊類項目），因其自身的設(shè)備甚至土地等未來會成為企業(yè)融資工具，所以必然要完成土地變性的內(nèi)容，建設(shè)用地進行管理也必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，這就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府進行主導(dǎo)，由一般農(nóng)田，調(diào)整為娛康體用地。然而土地變性是大手術(shù)，地方?jīng)]有審批權(quán)，最低是在省國土廳，而國土廳通常不會因為個別小項目進行調(diào)規(guī)，所以效率一般很難把控。這在無形中既增加了旅游開發(fā)建設(shè)成本，而且也使得旅游開發(fā)變得更為復(fù)雜，甚至?xí)共糠猪椖控舱邸?/p>

一、企業(yè)經(jīng)營模式?jīng)Q定旅游項目開發(fā)策略及土地利用方式

文旅項目開發(fā)策略多由企業(yè)經(jīng)營模式?jīng)Q定，輕資產(chǎn)，輕投入，高回報的模式大多數(shù)是針對上市公司；就項目定位來說，如果在一般農(nóng)田上做主題樂園很難，而體驗性項目，非動力項目，都只是配套項目，就相對簡單，其核心目標是讓政府掏錢，也就是做“PPP”。

確定模式之后怎樣圈地建設(shè)呢？一般農(nóng)田和基本農(nóng)田區(qū)別在哪？文旅幫的同學(xué)們認為從總體規(guī)劃調(diào)整，到土地指標落實，實際上是很遠的一條路。大體是收購現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地指標，進行土地復(fù)耕，土地評估，滿足標準后，將此地指標放入自己的規(guī)劃地塊。這個內(nèi)容，一定要和自己企業(yè)的金融、開發(fā)節(jié)奏拼接好。在建設(shè)用地方面，一般農(nóng)田相對寬松，是有可能用來建設(shè)的；但基本農(nóng)田不可能變，那是咱們所有人的飯碗。從目前經(jīng)驗看，除卻國開的項目，動了基本農(nóng)田的其他項目，大部分相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都已然落馬。

在完成企業(yè)盈利和贏得資本市場的信任方面，主題樂園是個熱命題。但是主題樂園并不盈利，其盈利目的是帶動周邊土地溢價。如果是像華強集團的方特游樂園，并不是通過周邊土地溢價來盈利的，方特本身就是游樂設(shè)施的廠商，通過游樂園這個項目，不僅賣了設(shè)備，還賺了游樂園的錢，等于提高了產(chǎn)品附加值。一個真正可以運營起來的主題娛樂項目，酒店，商業(yè)、樂園、演藝四大板塊，再用文化、IP進行包裝，是非常難運作的。主題樂園的建設(shè)、運營、ip都是巨資投入。

二、國家政策影響旅游項目用地方式

一般情況下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、投資建設(shè)等方法也可獲得相應(yīng)的建設(shè)用地。

增減掛鉤，在國土部要求下旅游項目建設(shè)確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設(shè)用地。增減掛鉤政策，最開始是用于新型城鎮(zhèn)化項目，并且這類政策有很強的時效性！現(xiàn)在國內(nèi)很多省份，都一直在提，雖說各地政策不盡相同，但是都在不斷完善。當(dāng)然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。

以四川省為例，2011年出臺的文件——《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》中第十四條“掛鉤周轉(zhuǎn)指標的使用與管理”中提到“掛鉤周轉(zhuǎn)指標按照‘總量控制、封閉運行、定期考核、 到期歸還’的原則進行管理，專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的 面積規(guī)模控制，并在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標。其他地類整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標。掛鉤周轉(zhuǎn)指標經(jīng)國土資源部下達后， 由省國土資源廳按 項目區(qū)分解下達到各試點市、縣。項目區(qū)終驗合格后， 由省國土資源廳出具驗收意見函。

還有個辦法是做投資建設(shè)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]93號)提出，對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。

有些人在旅游開發(fā)中，還可能會使用以下方式來規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制：用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進行餐飲住宿的建設(shè);修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動等，但是這些方式為規(guī)避政策的監(jiān)管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風(fēng)險。還請大家注意!最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設(shè)用地，這當(dāng)然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。

三、旅游開發(fā)獲取土地指標的新方式

除此之外，旅游用地還有一些新方式，比如：

1、采用土地銀行的方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。

2、建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

3、使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地

對這些農(nóng)村集體土地進行指標整理和農(nóng)林復(fù)墾，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設(shè)用地指標，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。

4.土地置換、租賃、入股聯(lián)營等

對經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值，集約化發(fā)展，便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。

文旅行業(yè)是國家啟動內(nèi)需的關(guān)鍵一步，進而引入社會資本解決農(nóng)村類城市化，在循序漸進的過程中，各方觀點百家爭鳴，相關(guān)政策也在不斷優(yōu)化，只要套路深，鐵杵磨成針，相信文旅的明天是非常美好的！最后，文旅幫社群一直秉持著文旅人向文旅人學(xué)習(xí)，文旅人幫助文旅人成長，歡迎各位小伙伴加入我們一起討論吧！

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