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6月21日，甘肅省旅游發(fā)展委員會(huì)揭牌儀式在蘭州舉行，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)為旅委會(huì)揭牌。該省首任旅委會(huì)主任說(shuō)，“甘肅省旅游發(fā)展委員會(huì)的成立，具有劃時(shí)代和里程碑式的意義，標(biāo)志著構(gòu)建旅游產(chǎn)業(yè)綜合治理機(jī)制的重大創(chuàng)新和歷史突破，傾注著國(guó)家旅游局破解旅游業(yè)發(fā)展深層瓶頸的戰(zhàn)略眼光和巨大魄力”。

迄今，全國(guó)已有海南、北京、云南、廣西、江西、西藏、貴州、湖北、四川、寧夏、河北、黑龍江、山東、遼寧和甘肅等十五個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了旅游發(fā)展委員會(huì)。據(jù)說(shuō)，還有若干省份的旅游發(fā)展委員會(huì)正在醞釀當(dāng)中。照此進(jìn)度到今年年底，大約有2/3以上的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）實(shí)現(xiàn)“局”改、“委”。套用“全國(guó)山河一遍紅”的老話(huà)，也許到明年全國(guó)旅游局就一遍“委”了。

為什么要把“旅游局”改為“旅游委”？去年1月全國(guó)旅游工作會(huì)議上工作報(bào)告說(shuō)，旅游部門(mén)“不要有‘小馬拉大車(chē)’的‘怨婦’心態(tài)”。從2009年開(kāi)始海南省率先實(shí)行“局”改“委”，但進(jìn)展較慢，直到2014年只有北京、云南、廣西幾個(gè)省區(qū)成立了旅游委。從2015年起國(guó)家旅游局新領(lǐng)導(dǎo)多管齊下加快推進(jìn)各地“局”改“委”：

立新論、造輿論。如：“旅游+’代表一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、一種新的生活形態(tài)、一種新的社會(huì)組織形態(tài)、一種新的先進(jìn)生產(chǎn)力”；“構(gòu)建‘產(chǎn)業(yè)圍繞旅游轉(zhuǎn)、產(chǎn)品圍繞旅游造、結(jié)構(gòu)圍繞旅游調(diào)、功能?chē)@旅游配、民生圍繞旅游興’全域旅游發(fā)展格局”。既然旅游業(yè)的地位如此之高、格局如此之大，旅游局“小馬拉大車(chē)”的地位怎能不改變？怎么能不變“怨婦”為“主婦”？

給榮譽(yù)、受表彰。如在全國(guó)性的會(huì)議上，設(shè)了旅游委的副省長(zhǎng)享受上主席臺(tái)胡“榮譽(yù)”，沒(méi)有設(shè)的副省長(zhǎng)只能坐在臺(tái)下，讓那些不“緊跟”的省領(lǐng)導(dǎo)難堪。對(duì)“局”改“委”的地區(qū)，作為“旅游綜合改革示范區(qū)”，在會(huì)議、媒體上進(jìn)行交流、表彰。

給獎(jiǎng)勵(lì)、多加分。據(jù)說(shuō)，先行成立的省可得到1000萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)（此項(xiàng)規(guī)定筆者未找到“紅頭文件”）；在各種評(píng)定、考核活動(dòng)中，成立旅游委的可以加分，如《國(guó)家全域旅游示范區(qū)》創(chuàng)建的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)中，“建立旅游領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立旅游委或類(lèi)似綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)等改革”可得30分。

“局”改“委”之后，有哪些變化？

一、多數(shù)省的旅游局早已從政府的直屬機(jī)構(gòu)升格為政府的組成單位，旅游委主任由省人大任命而不是由省長(zhǎng)任命。少數(shù)沒(méi)有升格的在“局”改“委”的同時(shí)實(shí)行了升格。

二、其他行政部門(mén)副職負(fù)責(zé)人兼任旅委會(huì)成員、甚至掛“副主任”的銜。

三、大多數(shù)省的旅委會(huì)增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制。有的增設(shè)了“大型活動(dòng)處”、“文化會(huì)展處”、“運(yùn)行監(jiān)測(cè)處”、“信息與公共服務(wù)處”；有的把市場(chǎng)處一分為二，設(shè)“國(guó)際和港澳臺(tái)市場(chǎng)處”和“國(guó)內(nèi)游游處”，有的產(chǎn)業(yè)處一分為二，設(shè)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展一處”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展二處”；多數(shù)省新設(shè)了“綜合協(xié)調(diào)處”或“產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)處”；有的把產(chǎn)業(yè)發(fā)展處分為“旅游規(guī)劃處”、“產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)處”，把“規(guī)劃”職能與“開(kāi)發(fā)”職能相分開(kāi)。與此相應(yīng)，增加了機(jī)關(guān)編制與職務(wù)編制，有的省區(qū)機(jī)關(guān)行政編制增加了59名。

四、增加政府對(duì)旅游發(fā)展（專(zhuān)項(xiàng)）基金的份額，如有的市一年達(dá)5億元，有的省每年增加1億元，據(jù)說(shuō)到2017年達(dá)到7億元?？芍^“財(cái)大氣粗”。

對(duì)于以上變化，筆者的看法是：

一、旅游局由政府直屬機(jī)構(gòu)升為政府組成單位，與“局”改“委”沒(méi)有必然聯(lián)系，“局”也可以升格。升不升格與部門(mén)職權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)變化，仍然是“廳局”級(jí)。只是由“局長(zhǎng)”改稱(chēng)“主任”而已。就如大學(xué)里的系主任改成“院長(zhǎng)”一樣。

二、對(duì)部門(mén)之間的溝通與合作有一定積極作用，但不能從根本上解決部門(mén)協(xié)作問(wèn)題。一是兼職委員各有其本職工作，不可能經(jīng)常參與旅委的活動(dòng)；二是副職負(fù)責(zé)人沒(méi)有決策權(quán)，仍要把問(wèn)題帶回原單位經(jīng)正職負(fù)責(zé)人的同意后才能定奪；三是與旅游合作的重要部門(mén)有幾十個(gè)，到旅委兼職的只是少數(shù)幾個(gè)部門(mén)，可協(xié)調(diào)的部門(mén)仍然有限。有一種看法：“以旅游委及其辦公室的名義，很容易將各部門(mén)的意見(jiàn)統(tǒng)一起來(lái)，由旅游業(yè)由單一部門(mén)推動(dòng)向部門(mén)綜合聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)”。如果說(shuō)“通氣”還可以，說(shuō)“統(tǒng)一”就一廂情愿了。

三、對(duì)新設(shè)的機(jī)構(gòu)，有五種情況：一是基本合理，如“信息與公共服務(wù)處”；二是可設(shè)可不設(shè)，如“綜合協(xié)調(diào)處”、“區(qū)域協(xié)調(diào)處”、或“產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)處”，這個(gè)職能以前由“辦公室”或個(gè)“綜合處”兼，現(xiàn)在單列出來(lái)可加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作；三是基本沒(méi)有必要，如把市場(chǎng)處或產(chǎn)業(yè)處一分為二；四是不必要，如另設(shè)“大型活動(dòng)處”；五是不合理，如把“規(guī)劃”與“開(kāi)發(fā)”分開(kāi)很不合理。上述幾種情況都與“局”改“委”沒(méi)有必然聯(lián)系，不改“委”也照樣可以根據(jù)本省省情增、減或分、合某些處室。

四、國(guó)家旅游局對(duì)成立了旅委會(huì)的省區(qū)市給資金“獎(jiǎng)勵(lì)”、政策“優(yōu)惠”是一種地域歧視，是對(duì)其他設(shè)有設(shè)委的省市區(qū)的不公正，甚至是一種財(cái)政脅迫。至于各省市區(qū)對(duì)增加政府對(duì)旅游發(fā)展（專(zhuān)項(xiàng)）基金，則與成立旅委會(huì)沒(méi)有必然聯(lián)系。

縱觀已有16個(gè)省旅委的組成與機(jī)構(gòu)變化，一個(gè)共同的趨勢(shì)是：在擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)編、擴(kuò)財(cái)上下力氣，沒(méi)有在轉(zhuǎn)變職能、精兵減政、革新行政方式上下功夫；試圖通過(guò)擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)編、擴(kuò)財(cái)來(lái)強(qiáng)化以旅委為中心的部門(mén)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)融合的體制機(jī)制。大多數(shù)省的旅委在機(jī)構(gòu)設(shè)置中細(xì)化旅游資源、產(chǎn)品、開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目和活動(dòng)的管控機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致省級(jí)旅游主管部門(mén)對(duì)旅游產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)管理具體到項(xiàng)目和活動(dòng)上，容易導(dǎo)致干預(yù)市場(chǎng)層面的企業(yè)運(yùn)作。

用“局”改“委”的名義擴(kuò)編增人，不符合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的原則。有些政府職能應(yīng)該政、事分離，向轉(zhuǎn)旅游協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移，而不是相反。有的甚至用“掛職鍛煉”的名義向下級(jí)主管部門(mén)借調(diào)公務(wù)員，更是一種變相的擴(kuò)編行為。

其實(shí)，旅游局要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展并非今日的新發(fā)現(xiàn)。早在2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，就確定國(guó)家旅游局的職能的第一條第一句就是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展”。按照國(guó)務(wù)院目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，眾多部門(mén)的職能與旅游業(yè)發(fā)展直接或者間接相關(guān)。

其一，旅游資源方面的管理，涉及民委、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、文化、體育、林業(yè)、宗教、海洋、中醫(yī)藥管理等部門(mén)；

其二，游客流動(dòng)方面的管理，涉及外交、公安、邊防、港澳、對(duì)臺(tái)等部門(mén)；

其三，旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行方面的管理，涉及工商、質(zhì)檢、稅務(wù)、安監(jiān)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)；

其四，旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)方面的管理，涉及發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土、民政、人力資源與社會(huì)保障、商務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)委、教育、衛(wèi)生、科技、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸、人民銀行、國(guó)資、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)等氣象等部門(mén)。

顯然，旅游主管部門(mén)只能與這些部門(mén)協(xié)商，而不可能去“統(tǒng)一”這些部門(mén)。而能協(xié)調(diào)這些部門(mén)的只能是國(guó)務(wù)院及省市區(qū)的主管領(lǐng)導(dǎo)及其主持的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是“旅委會(huì)”。

解決“小馬拉大車(chē)”有兩種思路：一是把“小馬”變成“大馬”，旅游局?jǐn)U權(quán)、擴(kuò)編、擴(kuò)財(cái)，成為旅游業(yè)的“發(fā)改委”、甚至是第二“發(fā)改委”；二是在“車(chē)把式”的統(tǒng)籌下，變“一馬”拉車(chē)為“眾馬拉車(chē)”，旅游局當(dāng)好“帶頭馬”。筆者以為，這是實(shí)現(xiàn)綜合性產(chǎn)業(yè)綜合管部的可行之道。

就全國(guó)而言，把旅游局升格為“部”、“委”、“發(fā)改委”的思路斷不可行。就地方而言，按照本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、旅游產(chǎn)業(yè)定位和旅游資源產(chǎn)品特點(diǎn)等，因地制宜設(shè)置區(qū)域旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和旅游主管機(jī)構(gòu)，而不宜千遍一律地推廣“旅游委”及“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”。如果只有極少數(shù)以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)設(shè)置這些機(jī)構(gòu)，就沒(méi)有可復(fù)制、可普遍推廣的“示范”性。

依筆者觀點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策協(xié)調(diào)，是破解綜合產(chǎn)業(yè)綜合協(xié)調(diào)難題的關(guān)鍵。旅游管理部門(mén)擴(kuò)編、增權(quán)，既不符合中央關(guān)于行政機(jī)構(gòu)瘦身放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的方針，也非加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門(mén)合作的良策。旅游主管部門(mén)應(yīng)擺正心態(tài)，主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)、為相關(guān)行業(yè)服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)部門(mén)合作、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。旅游產(chǎn)業(yè)無(wú)邊界、產(chǎn)業(yè)融合無(wú)止境、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)無(wú)盡頭，旅游主管部門(mén)可以去引導(dǎo)，不可能都去主導(dǎo)。

筆者認(rèn)為，變“一馬拉車(chē)”為“眾馬拉車(chē)”，可行之路是：

在國(guó)家層面加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌，制定國(guó)務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則，使頂層協(xié)調(diào)制度化；旅游部門(mén)主動(dòng)與相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)，凡是與相關(guān)部門(mén)有關(guān)之事，事前通氣、事中聯(lián)絡(luò)、事后通報(bào)，使部門(mén)協(xié)調(diào)常態(tài)化、制度化、權(quán)威化。

各地都已建立由地方主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的旅游決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，雖不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但仍然發(fā)揮了對(duì)地區(qū)旅游業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，應(yīng)該堅(jiān)持和完善這種協(xié)調(diào)形式，做到既不增加機(jī)構(gòu)編制又實(shí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既尊重各部門(mén)的管轄職權(quán)和專(zhuān)長(zhǎng)，又催生各部門(mén)發(fā)展旅游的內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“旅游＋”與“＋旅游”的雙贏。

各地情況千差萬(wàn)別，尤其是縣級(jí)旅游千姿百態(tài)，應(yīng)鼓勵(lì)各地自主探索旅游體制機(jī)制，不宜“一刀切”，到處推廣“旅游發(fā)展委員會(huì)”。為了應(yīng)付上級(jí)主管部門(mén)的評(píng)定驗(yàn)收，掛個(gè)“旅游發(fā)展委員會(huì)”的牌子，只能是“換湯不換藥，換牌子不換體制，換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制，換人不換理念”。叫什么名稱(chēng)、設(shè)哪些機(jī)構(gòu)、與哪些部門(mén)合併、用什么方式協(xié)調(diào)，以及設(shè)不設(shè)“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”等等，讓各地自主探索、自行決擇。

*本文作者：王興斌，執(zhí)惠專(zhuān)家作者，北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院原旅游科學(xué)研究所長(zhǎng)、教授，國(guó)務(wù)院特殊津貼專(zhuān)家，中國(guó)旅游報(bào)特約評(píng)論員，主要著作有“旅游憂(yōu)思錄”、“中國(guó)旅游客源國(guó)概況”、“中國(guó)出入境旅游國(guó)家（地區(qū)）概要”。